1.1 Pendahuluan
Istilah paradigma ini semakin lama
semakin berkembang dan biasa dipergunakan dalam berbagai bidang kehidupan dan
ilmu pengetahuan misalnya politik, hukum, ekonomi, budaya dan bidang-bidang
ilmu lainnya. Begitupun juga dengan ilmu administrasi negara yang memiliki
fungsi menurut Goodnow sebagai pelaksana kebijkasanaan-kebijaksanaan negara.
Disiplin ilmu ini memiliki pengertian dan implementasi yang berbeda dari setiap
negara. Hal tersebutlah yang memperluas pengertian dari ilmu administrasi
negara hingga saat ini.
Perkembangan administrasi secara dinamis telah menimbulkan berbagai macam
paradigma. Sehingga para ahli disiplin ilmu ini dituntut untuk mencermati
setiap fase perjalanan dari ilmu administrasi itu sendiri. Perubahan yang
signifikan dalam implementasi administrasi di berbagai negara telah mewarnai
pandangan setiap para ahli, sehingga paradigma administrasi negara ini berbeda
dari zaman ke zaman.
2.1 Paradigma Administrasi Negara Lama
Paradigma Administrasi Negara Lama
dikenal juga dengan sebutan Administrasi Negara Tradisional atau Klasik.
Paradigma ini merupakan paradigma yang berkembang pada awal kelahiran ilmu
administrasi negara. Tokoh paradigma ini adalah antara lain adalah pelopor
berdirinya ilmu administrasi negara Woodrow Wilson dengan karyanya “The Study
of Administration”(1887) serta F.W. Taylor dengan bukunya “Principles of
Scientific Management”
Dalam bukunya ”The Study of
Administration”, Wilson berpendapat bahwa problem utama yang dihadapi
pemerintah eksekutif adalah rendahnya kapasitas administrasi. Untuk
mengembangkan birokrasi pemerintah yang efektif dan efisien, diperlukan
pembaharuan administrasi pemerintahan dengan jalan meningkatkan profesionalisme
manajemen administrasi negara. Untuk itu, diperlukan ilmu yang diarahkan untuk
melakukan reformasi birokrasi dengan mencetak aparatur publik yang profesional dan
non-partisan. Karena itu, tema dominan dari pemikiran Wilson adalah aparat atau
birokrasi yang netral dari politik. Administrasi negara harus didasarkan pada
prinsip-prinsip manajemen ilmiah dan terpisah dari hiruk pikuk kepentingan
politik. Inilah yang dikenal sebagai konsep dikotomi politik dan administrasi.
Administrasi negara merupakan pelaksanaan hukum publik secara detail dan
terperinci, karena itu menjadi bidangnya birokrat tehnis. Sedang politik
menjadi bidangnya politisi.
Ide-ide yang berkembang pada tahun 1900-an memperkuat paradigma dikotomi politik dan administrasi, seperti karya Frank Goodnow ”Politic and Administration”. Karya fenomenal lainnya adalah tulisan Frederick W.Taylor ”Principles of Scientific Management (1911). Taylor adalah pakar manajemen ilmiah yang mengembangkan pendekatan baru dalam manajemen pabrik di sector swasta – Time and Motion Study. Metode ini menyebutkan ada cara terbaik untuk melaksanakan tugas tertentu. Manajemen ilmiah dimaksudkan untuk meningkatkan output dengan menemukan metode produksi yang paling cepat, efisien, dan paling tidak melelahkan.Jika ada cara terbaik untuk meningkatkan produktivitas di sector industri, tentunya ada juga cara sama untuk organisasi public.Wilson berpendapat pada hakekatnya bidang administrasi adalah bidang bisnis, sehingga metode yang berhasil di dunia bisnis dapat juga diterapkan untuk manajemen sektor publik.
Ide-ide yang berkembang pada tahun 1900-an memperkuat paradigma dikotomi politik dan administrasi, seperti karya Frank Goodnow ”Politic and Administration”. Karya fenomenal lainnya adalah tulisan Frederick W.Taylor ”Principles of Scientific Management (1911). Taylor adalah pakar manajemen ilmiah yang mengembangkan pendekatan baru dalam manajemen pabrik di sector swasta – Time and Motion Study. Metode ini menyebutkan ada cara terbaik untuk melaksanakan tugas tertentu. Manajemen ilmiah dimaksudkan untuk meningkatkan output dengan menemukan metode produksi yang paling cepat, efisien, dan paling tidak melelahkan.Jika ada cara terbaik untuk meningkatkan produktivitas di sector industri, tentunya ada juga cara sama untuk organisasi public.Wilson berpendapat pada hakekatnya bidang administrasi adalah bidang bisnis, sehingga metode yang berhasil di dunia bisnis dapat juga diterapkan untuk manajemen sektor publik.
Teori penting lain yang berkembang
adalah analisis birokrasi dari Max Weber. Weber mengemukakan ciri-ciri struktur
birokrasi yang meliputi hirarki kewenangan, seleksi dan promosi berdasarkan
merit system, aturan dan regulasi yang merumuskan prosedur dan tanggungjawab
kantor, dan sebagainya. Karakteristik ini disebut sebagai bentuk kewenangan
yang legal rasional yang menjadi dasar birokrasi moder
Ide atau prinsip dasar dari Administrasi Negara Lama
(Dernhart dan Dernhart, 2003) adalah :
- Fokus pemerintah pada pelayanan publik secara langsung melalui badan-badan pemerintah.
- Kebijakan publik dan administrasi menyangkut perumusan dan implementasi kebijakan dengan penentuan tujuan yang dirumuskan secara politis dan tunggal.
- Administrasi publik mempunyai peranan yang terbatas dalam pembuatan kebijakan dan kepemerintahan, administrasi publik lebih banyak dibebani dengan fungsi implementasi kebijakan publik.
- Pemberian pelayanan publik harus dilaksanakan oleh administrator yang bertanggungjawab kepada ”elected official” (pejabat/birokrat politik) dan memiliki diskresi yang terbatas dalam menjalankan tugasnya.
- Administrasi negara bertanggungjawab secara demokratis kepada pejabat politik.
- Program publik dilaksanakan melalui organisasi hirarkis, dengan manajer yang menjalankan kontrol dari puncak organisasi.
- Nilai utama organisasi publik adalah efisiensi dan rasionalitas.
- Organisasi publik beroperasi sebagai sistem tertutup, sehingga partisipasi warga negara terbatas.
- Peranan administrator publik dirumuskan sebagai fungsi POSDCORB
2.2 Paradigma
Administrasi Negara Baru
Paradigma
ini berkembang tahun 1970an. Paradigma Administrasi Negara Baru (New Public
Administration) muncul dari perdebatan hangat tentang kedudukan administrasi
negara sebagai disiplin ilmu maupun profesi. Dwight Waldo menganggap
administrasi negara berada dalam posisi revolusi ( a time of revolution)
sehingga mengundang para pakar ilmu administrasi negara dalam suatu konferensi
yang menghasilkan kumpulan makalah ”Toward a New Public Administration : The
Minnowbrook Perspective” (1971). Tujuan konferensi ini adalah mengidentifikasi
apa saja yang relevan dengan administrasi negara dan bagaimana disiplin
administrasi negara harus menyesuaikan dengan tantangan tahun 1970an. Salah
satu artikel dalam kumpulan makalah ini adalah karya George Frederickson
berjudul ”The New Public Administration”.
Paradigma New Public Administration pada dasarnya mengkritisi paradigma administrasi lama atau klasik yang terlalu menekankan pada parameter ekonomi. Menurut paradigma Administrasi Negara Baru, kinerja administrasi publik tidak hanya dinilai dari pencapaian nilai ekonomi ,efisiensi, dan efektivitas ,tapi juga pada nilai “social equity” (disebut sebagai pilar ketiga setelah nilai efisiensi dan efektivitas). Implikasi dari komitmen pada ”social equity”, maka administrator publik harus menjadi ’proactive administrator’ bukan sekedar birokrat yang apolitis.
Paradigma New Public Administration pada dasarnya mengkritisi paradigma administrasi lama atau klasik yang terlalu menekankan pada parameter ekonomi. Menurut paradigma Administrasi Negara Baru, kinerja administrasi publik tidak hanya dinilai dari pencapaian nilai ekonomi ,efisiensi, dan efektivitas ,tapi juga pada nilai “social equity” (disebut sebagai pilar ketiga setelah nilai efisiensi dan efektivitas). Implikasi dari komitmen pada ”social equity”, maka administrator publik harus menjadi ’proactive administrator’ bukan sekedar birokrat yang apolitis.
Fokus dari
Administrasi Negara Baru meliputi usaha untuk membuat organisasi publik mampu
mewujudkan nilai-nilai kemanusiaan secara maksimal yang dilaksanakan dengan
pengembangan sistem desentralisasi dan organisasi demokratis yang responsif dan
partisipatif, serta dapat memberikan pelayanan publik secara merata. Karena
administrasi negara mempunyai komitmen untuk mewujudkan nilai-nilai kemanusiaan
dan keadilan (social equity), maka Frederickson menolak pandangan bahwa
administrator dan teori-teori administrasi negara harus netral dan bebas nilai.
2.3 Paradigma
New Public Management
Paradigma
New Public Management (NPM) muncul tahun 1980an dan menguat tahun 1990an sampai
sekarang. Prinsip dasar paradigma NPM adalah menjalankan administrasi negara
sebagaimana menggerakkan sektor bisnis (run government like a business atau
market as solution to the ills in public sector). Strategi ini perlu dijalankan
agar birokrasi model lama - yang lamban, kaku dan birokratis – siap menjawab
tantangan era globalisasi.
Model pemikiran semacam NPM juga dikemukakan oleh David Osborne dan Ted Gaebler (1992) dalam konsep ”Reinventing Government”.Osbone dan Gaebler menyarankan agar meyuntikkan semangat wirausaha ke dalam sistem administrasi negara. Birokrasi publik harus lebih menggunakan cara ”steering” (mengarahkan) daripada ”rowing” (mengayuh). Dengan cara ”steering”, pemerintah tidak langsung bekerja memberikan pelayanan publik, melainkan sedapat mungkin menyerahkan ke masyarakat. Peran negara lebih sebagai fasilitator atau supervisor penyelenggaraan urusan publik. Model birokrasi yang hirarkis-formalistis menjadi tidak lagi relevan untuk menjawab problem publik di era global.
Ide atau prinsip dasar paradigma NPM (Dernhart dan Dernhart, 2003) adalah:
Model pemikiran semacam NPM juga dikemukakan oleh David Osborne dan Ted Gaebler (1992) dalam konsep ”Reinventing Government”.Osbone dan Gaebler menyarankan agar meyuntikkan semangat wirausaha ke dalam sistem administrasi negara. Birokrasi publik harus lebih menggunakan cara ”steering” (mengarahkan) daripada ”rowing” (mengayuh). Dengan cara ”steering”, pemerintah tidak langsung bekerja memberikan pelayanan publik, melainkan sedapat mungkin menyerahkan ke masyarakat. Peran negara lebih sebagai fasilitator atau supervisor penyelenggaraan urusan publik. Model birokrasi yang hirarkis-formalistis menjadi tidak lagi relevan untuk menjawab problem publik di era global.
Ide atau prinsip dasar paradigma NPM (Dernhart dan Dernhart, 2003) adalah:
- Mencoba menggunakan pendekatan bisnis di sektor publik
- Penggunaan terminologi dan mekanisme pasar , dimana hubungan antara organisasi publik dan customer dipahami sebagaimana transaksi yang terjadi di pasar.
- Administrator publik ditantang untuk dapat menemukan atau mengembangkan cara baru yang inovatif untuk mencapai hasil atau memprivatisasi fungsi-fungsi yang sebelumnya dijalankan pemerintah.
- ”steer not row” artinya birokrat/PNS tidak mesti menjalankan sendiri tugas pelayanan publik, apabila dimungkinkan fungsi itu dapat dilimpahkan ke pihak lain melalui sistem kontrak atau swastanisasi.
- NPM menekankan akuntabilitas pada customer dan kinerja yang tinggi, restrukturisasi birokrasi, perumusan kembali misi organisasi, perampingan prosedur, dan desentralisasi dalam pengambilan keputusan
2.4 Paradigma
New Public Service dan Governance
Paradigma New Public Service (NPS)
merupakan konsep yang dimunculkan melalui tulisan Janet V.Dernhart dan Robert
B.Dernhart berjudul “The New Public Service : Serving, not Steering” terbit
tahun 2003. Paradigma NPS dimaksudkan untuk meng”counter” paradigma
administrasi yang menjadi arus utama (mainstream) saat ini yakni paradigma New
Public Management yang berprinsip “run government like a businesss” atau
“market as solution to the ills in public sector”.
Menurut paradigma NPS , menjalankan
administrasi pemerintahan tidaklah sama dengan organisasi bisnis. Administrasi
negara harus digerakkan sebagaimana menggerakkan pemerintahan yang demokratis.
Misi organisasi publik tidak sekedar memuaskan pengguna jasa (customer) tapi
juga menyediakan pelayanan barang dan jasa sebagai pemenuhan hak dan kewajiban
publik.
Paradigma NPS memperlakukan publik pengguna layanan publik sebagai warga negara (citizen) bukan sebagai pelanggan (customer). Administrasi negara tidak sekedar bagaimana memuaskan pelanggan tapi juga bagaimana memberikan hak warga negara dalam mendapatkan pelayanan publik. Cara pandang paradigma NPS ini ,menurut Dernhart (2008), diilhami oleh (1) teori politik demokrasi terutama yang berkaitan dengan relasi warga negara (citizens) dengan pemerintah, dan (2) pendekatan humanistik dalam teori organisasi dan manajemen.
Paradigma NPS memandang penting keterlibatan banyak aktor dalam penyelenggaraan urusan publik. Dalam administrasi publik apa yang dimaksud dengan kepentingan publik dan bagaimana kepentingan publik diwujudkan tidak hanya tergantung pada lembaga negara. Kepentingan publik harus dirumuskan dan diimplementasikan oleh semua aktor baik negara, bisnis, maupun masyarakat sipil. Pandangan semacam ini yang menjadikan paradigma NPS disebut juga sebagai paradigma Governance. Teori Governance berpandangan bahwa negara atau pemerintah di era global tidak lagi diyakini sebagai satu-satunya institusi atau aktor yang mampu secara efisien, ekonomis dan adil menyediakan berbagai bentuk pelayanan publik sehingga paradigma Governance memandang penting kemitraan (partnership) dan jaringan (networking) antar banyak stakeholders dalam penyelenggaraan urusan publik.
Paradigma NPS memperlakukan publik pengguna layanan publik sebagai warga negara (citizen) bukan sebagai pelanggan (customer). Administrasi negara tidak sekedar bagaimana memuaskan pelanggan tapi juga bagaimana memberikan hak warga negara dalam mendapatkan pelayanan publik. Cara pandang paradigma NPS ini ,menurut Dernhart (2008), diilhami oleh (1) teori politik demokrasi terutama yang berkaitan dengan relasi warga negara (citizens) dengan pemerintah, dan (2) pendekatan humanistik dalam teori organisasi dan manajemen.
Paradigma NPS memandang penting keterlibatan banyak aktor dalam penyelenggaraan urusan publik. Dalam administrasi publik apa yang dimaksud dengan kepentingan publik dan bagaimana kepentingan publik diwujudkan tidak hanya tergantung pada lembaga negara. Kepentingan publik harus dirumuskan dan diimplementasikan oleh semua aktor baik negara, bisnis, maupun masyarakat sipil. Pandangan semacam ini yang menjadikan paradigma NPS disebut juga sebagai paradigma Governance. Teori Governance berpandangan bahwa negara atau pemerintah di era global tidak lagi diyakini sebagai satu-satunya institusi atau aktor yang mampu secara efisien, ekonomis dan adil menyediakan berbagai bentuk pelayanan publik sehingga paradigma Governance memandang penting kemitraan (partnership) dan jaringan (networking) antar banyak stakeholders dalam penyelenggaraan urusan publik.
